【国际资讯】欧洲智库：欧盟应如何重塑其出口管制？
作者： 来源： 日期：2023/7/13 12:56:43 人气：531
随着世界步入科技地缘政治时代，欧盟的科技政策也由“开放世界”转向“开放性战略自主”，并在科技市场准入、技术流出等方面形成包括反垄断、外资审查、出口管制等一系列市场保护工具。其中，出口管制成为欧盟进行技术管控的重要工具。当前，在美国的压力下和希望实现欧洲战略自主的目标下，欧盟正在寻求两者间的平衡。2023年5月17日，欧洲对外关系理事会发布报告《控制的力量：欧盟如何塑造战略出口管制的新时代》认为，当前已进入战略出口管制的新时代，但欧盟的出口管制政策难以应对当前日益激烈的科技战略竞争，欧盟须致力于在安全、贸易和技术政策上对中国和美国更加统一，而不是让单个成员国（比如荷兰）去承受外部压力。报告认为，欧洲应制定新的战略技术原则，升级出口管制政策，并制定更明确的对华政策和安全政策，包括“去风险”策略。经济安全下的世界秩序面临压力。世贸组织最近的困境暴露了经济秩序与安全秩序之间紧密交织的关系，这迫使欧盟迅速采取行动，加强自身在战略出口管制这一关键领域的政策基础。中美科技竞争升级，美国正在限制对华关键技术贸易。2022年通过的美国国家安全战略明确提出，在技术上，美国要领先中国，这是美国的国家安全核心支柱。国家安全顾问杰克·沙利文在2022年9月的一次重要演讲中阐述了如何重塑美国的国内政策——通过促进美国的工业和技术——以及外交政策——限制美国关键技术流向中国，限制美国对国外关键技术的依赖，加强与盟友的合作等。为了实现这一战略，美国正在扩充其政策工具箱。欧盟面临的技术风险上升。欧盟近年来大幅升级了其经济安全工具箱，以应对一系列不同的风险，例如通过《反胁迫工具法案》（ACI）来打击经济强制，引入外国直接投资筛查机制来保护战略资产和基础设施，制定产业政策工具来确保欧盟仍是一个创新主体等。欧盟经济议价能力不断削弱。随着国家安全重新成为其他大国经济战略的一个强大变量，欧盟在全球的经济影响力正在萎缩。例如美国《通胀削减法案》并未事先与欧盟“通气”，而仅在事后与欧洲进行协调，以缓解对欧洲造成的压力。同时，面对中国崛起和快速发展的新技术，欧盟尚未决定欧洲出口管制政策如何有助于推进其安全政策目标。报告认为，欧盟需要制定经济安全总体战略，但这将会使欧盟陷入两难境地。为解决这个问题，欧盟需要在和平时期制定一项战略技术政策，不仅要限制自身的脆弱性，还要识别和保护威慑所需的不对称优势，甚至要考虑一旦发生经济战，欧洲应采取的措施等。报告认为，在特朗普政府执政期间，美国只对个别中国科技巨头实施了技术封锁，但拜登政府则将出口管制作为一种战略工具，并借助该工具最大程度保持美国在关键技术上的“领先优势”。2022年10月，美国以国家安全为由，单方面实施了对华先进半导体技术贸易的限制措施，主要涉及对存储芯片的限制，而此类芯片与人工智能和现代武器系统之间没有明显联系。报告认为，美国的举措虽然考虑了经济安全方面的因素，但更是为了维持或改变市场格局，以更利于美国的发展。最重要的是，美国这一举措标志着冷战后美国出口管制政策的战略转向，即不再只针对此前的军用和军民两用物品，而是将出口管制范围扩大到对美国军事和经济实力至关重要的科技行业。同时，美国正试图通过协调各国的出口管制采取联合行动。2023年1月，美国与荷兰和日本达成了协议。尽管双方没有举行新闻发布会，也没有发表联合声明，但协议的核心涉及了美中日益激烈的战略竞争核心——半导体，即限制向中国出口最先进的芯片及其制造设备。报告认为，在荷兰采取国家措施之后，德国也在考虑是否限制半导体生产用化学品。报告认为，尽管欧盟在2021年5月10日通过了两用物项出口管制新规，但与美国相比，欧盟的新规受限较多，措施也不连贯。至关重要的是，欧盟的新规中缺乏涉及经济安全的政策安排，无法为出口管制工具的（扩大）使用提供依据。同时，欧盟技术限制区分了“纯”商业技术和军民两用技术，没有根据新的形势对“战略技术”作出定义，因此无法将技术地位的竞争上升到国家安全和经济安全层面，这就意味着欧盟不能像美国那样将出口管制作为战略技术竞争的管控手段。此外，在多边机制框架下，如瓦森纳协定（以下简称瓦协），部分技术虽列入瓦协出口管制范围，但根据规则，瓦协不能针对特定国家产品的特定技术实施出口管制，需要大幅改革多边出口管制政策。因此短期内多边机制能起到的作用十分有限。报告认为，欧盟的出口管制政策面临的挑战包括：（1）商业技术正日益应用于军事领域，狭隘的军民两用管制已不足以维护欧洲安全；（2）随着技术贸易日益武器化以及经济安全成为国家安全问题，欧盟在出口管制政策中对国家安全的狭隘理解变得越来越过时；（3）瓦协等多边机制已失灵。报告认为，欧盟缺乏与当前地缘政治环境相适应的政策，而且许多成员国以及欧盟本身并没有专门的论坛来讨论出口管制政策层面的战略和外交政策。随着商业和安全政策日益重叠，欧盟的制度框架将受到严重挑战：包括出口管制政策在内的外交和安全政策，在很大程度上取决于欧盟各个成员国，而商业政策则取决于欧盟。例如，在美国压力下，荷兰于2023年3月宣布将出口限制范围扩大到深紫外线（DUV）光刻机，这一“单干”做法使欧盟单一市场和共同贸易政策的完整性面临挑战。报告认为，在美国施压欧盟成员国效仿其做法，对中国实施关键技术管制的背景下，欧盟如果不制定共同战略技术政策，就很可能被卷入美中贸易战中，而欧盟自身的利益并不能充分体现在新制定的规则中。对于如何重新平衡欧盟的技术、贸易和安全政策，报告提出五项建议：制定欧盟战略性技术原则。确定使用战略技术措施所涉及的目标、手段和风险。这将促进成员国之间的协调，允许对风险和（意外）后果进行联合评估，并帮助决策者为战略措施进行成本效益分析。强化出口管制框架。报告给出三个选项——维持现状、起草新的欧盟法规、强化当前框架。报告认为最佳选择是强化当前框架，参照5G安全工具箱制定类似的联合风险框架，同时需要考虑出口的商业技术与军事现代化的相关性及风险，如荷兰政府出于公共安全考虑，首次援引821法规第9条，对光刻机实施单边管制已经触及到这一点。采用战略技术管制工具。报告建议赋予欧盟更大的权限，在常规武器、大规模杀伤性武器和两用物项之外制定新的出口管制范畴，使欧盟能够应对基本的经济安全挑战，并针对其与特定国家的贸易实施更为灵活的出口管制措施。建立瓦森纳临时安排（WIA）。报告认为，基于目前的现状，很难对瓦协实施改革。欧盟应致力于建立互补性的多边机制，从其他多边组织机制中汲取经验，例如效仿世贸组织临时上诉机制，建立瓦森纳临时安排，联合相关成员，讨论并制定共同的管制清单，将新技术纳入，对现有的瓦协清单形成补充。建立经济安全联盟。报告建议，欧盟应支持建立G7经济安全协调机制，同时应与新兴技术生态系统的主要参与者印度、巴西与印尼建立联系。在技术地缘政治中，欧盟“开放性战略自主”的主要参照系是美国和中国，但欧盟对中、美的竞争意义并不相同。欧盟认为，其对美科技自主只是跨大西洋关系长期不对称结构在科技领域的反映，并未超出内部矛盾的范畴；而对华科技关系则是国际科技格局发展的新问题，是需要应对的新挑战。本报告部分立场虽有别于美国，但总体而言是在追随美国的做法。2023年6月20日，欧盟发布首份《经济安全战略》，根据该战略，欧盟将制定一项关键技术清单，并在年底前对可能威胁欧盟安全的入境投资进行管制，防止关键资本和技术外流。从当前形势看，尽管中欧科技仍有一定合作空间，但未来我国产业技术、科技合作将面临更为严峻的外部压力！欧盟有与美国不同的治理目标，虽然强调战略自主，但在与中国的科技竞争问题上，美欧的步调已趋于一致，对此我们应有清醒的认识！
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